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摘要：公共行政和公共管理在公共领域主体、关系和研究视角的三维分析框架中，最大区别是行政关系这一项。行政关系使得公共行政、公共管理、公共政策、公共事业等学科形成了曲折、交叠的发展历史轨迹和逻辑路径，也使公共行政学作为公共管理学一级学科的通论性课程显得必要而合理。公共管理学的研究应该综合集成各方面的专家，将通论和技术连接起来，解决关乎公共又细致入微的公共管理问题。
关键词：公共领域；公共行政；公共管理；公共行政学；公共管理学；公共管理学科体系
自从行政管理专业在2O世纪80年代恢复以来，关于行政管理学科隶属和学科的体系的争论就没有停息过。这些争论为公共行政学学科体系的科学化提供了卓有成效的见解，不过已有观点基本上都限制在公共行政学科本身进行讨论，焦点在于探讨既有二级学科要素的合理结构和边界，没有跳出公共行政学既有的学科架构的范围来审视公共行政学。有鉴于此，本文尝试跳出公共管理学科架构，以公共领域这一学术领域作为起点，审视既有的公共管理及其相关学科。
一、公共领域的三维定义模式
公共领域研究将人类社会分为公共领域和私人领域，公共领域包括国家和调节国家与社会的公众领域。公共领域可以用主体、关系和如何认识关系三个维度加以分析：主体国家、非国家公共部门、公民；关系政治关系、行政关系、法律关系、管理关系、社会关系和经济关系等等关系；如何认识关系管理学的视角、政治学的视角、法律的视角、社会学的视角。根据主体、关系和如何认识关系的三维结构可对公共领域进行界定。比如，对于公共领域三维结构中的一个点A(国家、行政关系、管理学视角)，意思就是：公共领域中，采用管理学的视角研究涉及国家的行政关系的相关研究。再如一个点B(公民、行政关系、法律视角)，意思就是在公共领域中，采用法律的视角研究涉及公民的行政关系的相关研究。
据此笔者将公共管理看做是公共领域中管理现象的简称，定义为：公共管理=PM(公共领域全部主体、管理关系、理解公共领域的所有视角)。将公共行政看做是公共领域行政现象的简称，定义为：公共行政=PA(公共领域的全部主体、行政关系、理解公共领域的所有视角)。教育经济与管理、社会医学与卫生、土地资源管理等公共管理二级学科，都是某一专业领域的公共管理。可以将专业领域的公共管理定义为：专业领域的公共管理=专业领域+PM(公共领域的全部主体、管理关系、理解公共领域的所有视角)。
由上定义可知，公共行政与公共管理的最大区别是行政关系这一项。本文通过对行政概念的知识考古学式考察，界定行政的性质，并以此为基础提出公共管理学科的新构想。
二、行政性质的知识考古学
公共行政学一词最早称作行政学，是英语Administration一词的汉语翻译。该词的使用直接取自威尔逊的《行政学研究》，《行政学研究》最初发表的时候，标题中并没有公共
(Public)一词，在多次印刷后，人们为了区分政府行政部门与私营企业的管理，才在再版时加上public一词，?∞意在表示公共行政以公共部门为研究领域，具有公共属性。国外学者对公共行政的定义主要有以下几个观点：
第一，政治和法律的执行说。该观点将行政看作是区别于政治和政策的一种活动。这种活动具有具体化、个别化、细微化、连续性、技术性、系统性的特征。布隆赤里、威尔逊、古德诺等都持有这种观点。执行说回答了执行什么?谁执行?采用什么方式去执行三个关键问题。包括政治，立法机关、行政机关、司法机关颁布的法律、法规和政策三种。执行说持执行的载体和执行的活动特性相分开的理论。在采用什么方式去执行(即执行活动的特性)上持相同意见，但在执行的载体(即谁去执行)以及执行什么上存在分歧，分歧的焦点在于：有的学者认为执行仅仅是行政机关的事情，有的学者则认为立法和司法机关内部也有执行活动。
第二，政策说将公共行政看作政策的制定和执行。拉里．B．希尔、F．特德．赫伯特、罗伯特普雷斯托斯、A．尼格罗、劳埃德、G．尼格罗、格洛弗斯达林等人是政策说的代表。该派将公共行政看作政策的制定和执行，因为政策一般由行政机关制定，行政机关通过政策制定表达国家意志，政策执行则是国家意志执行的一种。政策说实质上是古德诺学说的另种表述，因为古德诺将国家的功能和机构分开，认为行政机关在执行国家意志的同时也对国家意志进行表达。
第三，伦纳德D怀特、赫伯特西蒙是管理说的代表。管理说将公共行政看作是管理过程和管理行为，认为公共行政是在特定的环境下，分配和利用人的努力和物质资源，通过战略(计划与决策)、组织、领导和控制等过程来实现国家的目标。管理说的逻辑衍生是项目说。
第四，产品生产说。将公共行政看作是公共产品和服务的提供、生产和安排。生产说是经济学思维渗透进公共行政的产物。
第五，机关说。机关说认为行政是与立法、司法相区别的一种活动。
第六，设计说。金约恩是设计说的代表，他将公共行政看做一种设计，这种设计强调参与性决策和学习、目标和行动、变革、想象力和创新以及社会互动和共同生产。【4皿第七，综合说。综合说将公共行政看作是政府实现国家目标而采用政治、伦理、法律、管理等多种制度、机制、过程和方式，为社会提供制度、产品和服务的所有活动。德怀特沃尔多的法律与执行综合说、罗森布鲁姆的管理、政治和法律综合说、詹姆斯费斯勒和唐纳德凯特尔的政策与管理综合说、查尔斯莱温的政策与项目综合说、斯蒂尔曼的要素综合说等等。
本文认为，上述公共行政的各说，从不同角度揭示了行政现象的特征和属性。笔者在综合上述学说的基础上，以行政的性质为核心，给出公共行政的一个整合定义：公共行政就是政府等公共组织为了实现国家意志、国家目标，根据法律，基于特定社会历史环境的考量，分配和利用人的努力和物质资源，制定和执行公共政策，采用政治、伦理、法律、管理等多种制度、机制、过程和方式，为社会提供制度、产品和服务的具体化、个别化、细微化、连续性、技术性、系统性的行为，以及政府自身内部事务管理和政府自身建设的所有行为。
三、与公共领域中的行政现象研究紧密相关的学科群
以上是从概念内涵的角度对公共行政进行了界定，以下从公共领域研究学科群外延区别的角度进一步加以分析。公共领域研究学科群是以公共领域为研究对象的学科族类的简称。公共领域研究学科群中的行政管理学、公共管理学、公共政策学、公共事务、公共事业管理与公共行政学的关系较为密切。
(一)公共行政学与行政学、行政管理学、公共行政管理学。按照张帆在《行政史话》中的梳理：行政管理(administrativemanagement)一词语最初见诸于伦纳德D怀特1926年出版的《公共行政学导论》中，中文翻译为行政之管理，含义是行政研究的管理学视角、途径和方法。所谓行政者，系管理人员与物料，俾完成国家创设置目的也。此项定义，对行政之管理方面，颇为重视。对行政之法理及其方式方面，则目为次之。2O世纪的30年代中期至8O年代中期，行政管理一词的基本含义没有超出怀特的定义，主要指行政机关的科学管理，行政的管理视角、途径、方法和技术。J1如至于国内的研究，总体来看，20世纪30年代以前，当时所谓的行政学著作实际上是行政法方面的著作。1933年，江康黎撰写的《行政学原理》一书由上海民智书局出版，这是国内最早的行政学原理性教材。自此国内行政学主要作为西方Administration和PublicAdministration的对应词(Administration诞生以来很快就称为PublicAdministration)。行政管理一词最初的含义是行政之管理，即研究行政现象的管理学视角、途径、方法和技术。20世纪4O年代兴起的行政管理学，尽管有学者认为行政等同与行政学，但是当时的行政管理主要还是侧重于从管理学的视角、途径、方法和技术研究行政现象。20世纪8O年代，行政学、公共行政学、行政管理学和公共行政管理学都作为PublicAdministration的对应汉语翻译，行政学、行政管理学和PublicAdministration含义基本是一致的。不过有学者强调认为行政学侧重于从政治学角度研究行政，行政管理学侧重于从管理学角度研究行政。但在实际的教材编写中往往是不加区分的。
我国学者张金鉴、夏书章、应松年、黄达强、刘怡昌、许文惠、张国庆、张成福等人都对行政和行政管理下过定义，归纳起来，这些学者们对行政作出了广义、狭义和日常含义三种区分。
就广义而言：把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政。就狭义而言，行政是政府机关执行的任务和进行的活动。行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。就国内的日常用语而言，行政管理往往泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的管理工作。换言之，国内学者对行政管理的界定主要包括以下几个要点：(I)就行政管理的主体而言有广义和狭义之分。广义的行政管理主体包括所有组织和机构；狭义的行政管理主体则只包括国家行政机关。(2)就行政管理的客体而言，亦有广义和狭义之分。广义的行政管理客体包括政府内部管理和政府对国家和礼会公共事务的管理。狭义的行政管理则不包括政府对国家和社会公共事务的管理。
(二)公共行政学与公共管理学。公共行政学对应的英文名词是PublicAdministration，公共管理学对应的英文名词是PublicManagement。行政(Administration)与管理(Management)概念的混淆来自于对工商管理学之父、法国人法约尔《工业管理与一般管理》的英文翻译问题。
在法约尔原著中，gouverner这一概念意指：引导企业实现它的目标，设法从它拥有的一切财力和人力中获得最大好处；就是确保六个重要职能(技术、商业、财务、安全、会计和adminis．tration)的执行。administration只是gouvernemen要保证执行的六个职能之一。可见，法约尔将gouverner看作是包括了技术、商业、财务、安全、会计和administration六个部分的企业职能，思想非常清晰。但是1930年的库布拉夫英译本将gouverner翻译为管理(tomanage)，将administration翻译为行政(administration)；而1949年的斯托尔英译本将gouverner翻译为治理(togov．ern)，将administration翻译为管理(management)。这种翻译的混乱，直接导致了后世对行政与管理使用上的混乱。正如著名管理思想史家丹尼尔雷恩所评述的：仅仅一个字的译法可能就改变了管理思想的进程。
直到20世纪80年代，公共管理研究才因不同学科渊源在美国形成若干可辨别的派别。贝利波兹曼认为，公共管理起源于两种不同的体系商业学院学派和公共政策学派。两者分别可以称作公共管理研究的B一途径和P一途径。杰弗利L．布鲁德尼、小劳伦斯J．奥托勒和赫尔G．雷尼认为，在20世纪80年代，大量拥有不同学术倾向的杰出学者汇集在公共管理这一新的旗帜之下。包括公共行政学派、商业和管理学派、公共事务与公共政策学派。
进入20世纪90年代，不同派别的公共管理研究者有了共同的讲坛和交流场所。这就是两年一度的全美公共管理研究研讨会。它旨在将相互隔离的研究团体联合起来，为公共管理研究建立一个共同的行动和研究议程。迄今为止，美国已经举办过多次全美公共管理研究研讨会。在小劳伦斯E．林恩看来，公共管理可能指代一种治理结构，可能指代一种技术，也可能指代一种制度。
因此可知，公共管理最初仅仅作为公J行政的管理技术而使用的词汇，随后公共管理学演变为包含了公共行政的新范式。笔者认为，传统公共行政范式并不等于公共行政学的全部，公共管理只是作为传统公共行政范式的挑战范式而存在，从逻辑上讲公共行政学包括传统公共行政学、公共管理学等众多范式，公共行政学的研究对象和本体是公共领域的行政现象，传统公共行政学和公共管理学也研究这样同一个现象，只是传统公共行政学、公共管理学研究的假设、信念、基本命题和操作规则不同而已。因此从历史上讲，公共管理学只是传统公共行政学的替代范式，这些范式都是研究公共领域的行政现象的视角。
与公共管理相关的是新公共管理。新公共管理是7O年代以来的行政改革浪潮中的重要实践和理论。从实践上讲，它是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机，提高政府的效能和合法性。从理论上讲，它是对传统公共行政模式的再考量，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，是以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事物问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。新公共管理只是公共行政学众多理论中的一个。
(三)公共行政学与政策科学。政策科学对应的英文名词是policyscience，又称作公共政策学、公共政策分析。公共政策对应的英语名词是PublicPolicy，广义上讲，法律、法规、规章等政府制定的行为规范都可以看作是公共政策。狭义而言，除了法律和行政法规以外政府制定的行为规范就是公共政策。行政所要执行的对象是公共政策，公共政策的制定、执行、评估过程就是公共行政的过程。因此公共政策学和公共行政学是紧密相联的两个学科。
古典公共行政范式和公共政策学研究存在有很多差异。古典公共行政范式奉行政治与行政二分，决策与执行二分，聚焦于适当的政府组织结构、尝试寻求提高政府效率和经济的一般管理原则。因此在古典公共行政范式内，是不关注行政决策和公共政策的。这种古典公共行政范式只关注政府内部组织结构，不关注公共政策的倾向。2O世纪40年代西蒙的决策学和50年代政策科学兴起后，对古典公共行政范式的内部倾向形成了很大的挑战，公共行政学开始关注政策制定和执行，形成了公共行政学定义的政策说，公共行政学将公共政策研究纳入了自己的研究范畴。
另外公共政策学与公共行政学也存在一些差异，公共政策学以政策为焦点，研究实质政策(政策的内容)和政策过程(政策程序、形式等)，自身已经形成一个相对完整的体系。就专业培养上，公共政策硕士已经成为与公共行政硕士相并列的专业学位。而公共行政学只把公共政策看作是公共行政理论体系的一个组成部分，公共行政学还研究公共政策以外的行政现象。
(四)公共行政学与公共事务学、公共事业管理、公用事业管理。国内学者一般将PublicAffairs翻译为公共事业，公共事业管理对应的英语翻译是AdministrationofPublicAffair或者Manage．meritofPublicAffair。公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务，而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益的事务，另方面也是体现现实中的全局利益因而是全体公民都十分关注的事务。公共事务是社会分工的产物，它在私人事务的基础上集中了社会中所有公民共同关注的事务而形成，因而虽然公共事务与私人事务存在着排斥性，但更多的具有互补性。公共事务的范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变动。[874曲公用事业只是公共事务的组成部分。公用事业大致而言是指为公众或不特定的多数人提供产品或服务，或由他们使用的业务或行业。在我国现行的法规、规章中，对公用事业及其范围有着不同的界定。
公共行政学与公共事业管理学之间既有联系亦有区别。两者的区别表现在：公共行政学聚焦于行政现象；公共事业管理学聚焦于公共事业的安排、生产和提供。公共行政学主要关注政府；公共事业管理广泛地关注与公共事业有关的公共部门和公共组织。公共事业管理更加侧重于具体的公共事业的专业管理；公共行政学则关注行政现象的所有侧面。两者联系是非常紧密的：(1)公共事业管理和公共行政都为社会提供制度、公共产品和公共服务。(2)公共行政学研究和公共事业管理对行政现象的研究是一般和特殊的关系。公共行政学所研究的公共行政现象广泛地存在于公共领域，公共事业管理做为公共领域管理的内容之一，也不例外。换言之，公共行政学从一般的角度研究行政现象，总结行政现象的一般规律，抽象层次和原理的使用范围较广；公共事业管理则从特殊的角度研究行政现象，总结公共事业管理过程中的行政规律和原理，抽象层次和原理的适用范围较窄。公共行政学主要研究行政现象的理论和各个侧面，公共事业管理则研究公共事业领域的行政现象和非行政现象。
四、公共管理学科的新体系构想
按照本文的定义模式，公共行政学与公共管理学的最大区别是行政关系这一项。最初，行政关系被看成是政治学领域研究的分支学科，所以最初公共行政学被当成法学政治学的分支学科；后来人们主要从管理学的角度研究行政关系，公共行政学被归之于管理学公共管理学的分支学科。根据公共行政、公共管理、公共政策、公共事业等学科的曲折、交叠的发展历史，笔者绘制了如下的公共管理学科图(见图1)。
从图1可见，(1)公共管理学可以分为通论性的研究和专门领域的研究。公共行政学是公共管理学一级学科的通论性课程。(2)专门领域的研究可以按照不同的标准加以分类：如果按照主体进行分类，可以分为政府管理、非政府公共部门管理、公民和民主管理。如果按照专业分类，则专业通论性的课程是公共事业管理，具体专业领域的管理包括教育经济与管理、社会医学与卫生事业管理、土地资源管理、社会保障、环境保护、科技创新等等。比如公共行政学、公共事业管理、卫生事业管理、卫生事业信息管理、卫生事业信息系统设计就是一个从通论性、理论性逐步向专业性、技术性过渡的谱系。公共管理学的研究不能只停留在通论上，也不能只重视技术细节，而应该综合集成各方面的专家，将通论和技术连接起来，解决本来就关乎公共又细致人微的公共管理问题。(3)按照理论要素分，则可以分为公共管理学历史研究、公共政策学、公共部门战略管理、公共部门人力资源管理、公共部门预算管理、公共部门会计管理、公共部门组织理论、公共部门领导学、公共部门管理法律基础等等。公共管理学科的主导视角是管理学视角，但是也不排除用其它学科的视角来分析公共管理现象。
另外，公共管理学科体系中的按理论要素分类划分和按专业领域分类和按主体分类并不是简单的并列关系。比如：公共政策是公共管理过程的一个环节，被划分到理论要素类。如果涉及到专业领域的公共政策则与公共管理专业领域的研究形成交叉，产生专业领域的公共政策研究。可见这一学科体系是问题导向的、多学科支撑的、开放的体系。问题导向集中体现在按照专业领域分类的公共管理专业性研究这一模块。专业领域的多样性和复杂性也确保了体系的开放性。借鉴多学科的知识，形成理论要素知识模块，共同解决公共管理不同主体和不同专业领域的问题，亦很好地体现了这一体系的开放性。
在这一体系中，公共行政学是公共管理一级学科的通论性研究。有两个原因：其一，在公共管理的三大主体中，核心是政府，并且政府会广泛地影响其它主体。公共行政学就是从政府出发，从政府这个核心人手，研究政府自身管理、政府外部关系的管理以及政府通过公共政策推动经济社会发展。换言之，公共行政学是公共管理的研究的公约数，具有通论性，是理解专业领域公共管理的灵魂，但不具体涉及专业领域公共管理的具体研究。其二，公共行政以行政现象为核心，一方面可以有效地将公共管理与法学、经济学等学科区分开来。另一方面，公共行政学研究行政现象时，往往采用多种研究的视角和途径，包括政治的、管理的、法律的和技术的等等，这可以有效地整合公共管理学科发展的历史和逻辑，为公共管理一级学科的研究提供坚实的理论基础。
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